校園民主／學生自治若干問題的反省
--在教育改革的脈絡與學生的觀點下
一、前 言
事實上在最近行政院「教育改革審議委員會」所引領的「教育改革」之前，關於大學
的教育改革運動早在十年前就已經蔚為風潮，其脈絡在於重新檢討國家／大學、大學
中的行政人員／學生與教授之間的關係與權力分配，具體而言，即是關於學術自由、
校園民主等等諸多校園的議題。
因而本文便從這樣的背景出發，嘗試簡單討論目前的一個校園現況，做為一種學生的
發聲觀點。前半段主要在交待過去的一個背景，後半段則是在新大學法通過之後，討
論其影響以及衍生的一些問題。
而這樣的冷飯之所以重新再度提出，毋寧是企盼在目前教改的大環境下，認真地檢討
過去運動的成果，在現今校園究竟實踐了幾分；尤其是在所謂校園已經民主的「假象
」下，學生所真正處在的位置為何？此外，由於世代的斷層，對於目前在校園中的這
一代，筆者認為重新交代和詮釋他們所處的環境，對其思考學生的出路是有其必要性
的。若這一點從來不曾進行，花費時間地摸索只是徒然耗費寶貴的時間與精力而已。
在二十世紀即將結束之際，攸關台灣未來之發展者，當非「教育改革」所莫屬。雖然
教改二字喊的震天價響，但事實是，我們從未聽到學生的聲音！學生作為教育的主體
，這樣的狀況毋寧是令人憂心忡忡的；我們無法期待一個僅是以專家、學者和官僚，
在脫離了學生的身份之後，還能深入地瞭解學生的問題，進而發掘教育之所以需要改
革的癥結所在。因此，期盼這一次研討會的舉辦，能作為矯正目前教改迷信專家官僚
的拋磚引玉。
由於筆者僅涉獵關於高等教育部份，故拙文擬限定在高等教育的範疇之內。加以由於
時間匆促，筆者學力不精，在申論與引用文獻上恐有不週，以致謬誤之處甚多，還請
各位先進不吝指正為荷。
二、八零年代的波瀾壯闊到九零年代的逐漸沉寂
--從校園民主改革運動到大學法的修正
1.打破國家統合主義
所謂國家統合主義(state coporatism)，係指由國家納編所有的社會活動，形成一種
「國家控制」的體制，而這種控制是深入到政治、經濟、教育等等各個人民生活的範
疇，當然國家本身對社會的控制是沒有意義的，其所服務的，乃是掌握國家機器的政
黨，為了鞏固政權所進行的，這樣的理論被用來解釋國民黨在臺灣所建立的黨國體制
。因此，一九八零年代在校園內的改革運動，其所欲對抗的目標，便是這樣一個「國
家統合主義」的黨國體制；從要求政黨與教官退出校園、容許集會、結社與表現自由
、還我自治權、到教學與課程的自主等等，便是循著上述的一個脈絡。
2.學生與教授的聯合陣線
由於教授與學生同樣是在黨國體制下的被壓迫者，遂在校園民主改革運動的議題上展
開結合，進行一連串的訴求與活動，從點的各校個別推動，到面的校際聯合，逐漸匯
集成為要求大學法修正的強烈呼聲，在八零年代後葉，更有數次的大學法街頭請願和
遊行活動，皆是由學生與教授所聯合發起和推動的。
不過就學生與教授面對校園的背景思考而言，卻不是一致的。校園民主改革運動對學
生而言，乃是學生運動的校園實踐，而事實上學生運動所關懷的，更是社會上的弱勢
，諸如工運、農運、婦運等等。正因為學生的身份是流動的，反而使學生較不會以既
得利益的心態面對校園而能有不斷地反省和思考；反之對教授而言，校園民主對其而
言只是拿回其所應得的權力，但是當拿回權力之後，其本身早居於社會的優越地位，
因而慢慢腐蝕其對校園的思考能力，這樣的矛盾逐漸浮現在大學法修正後的校園，待
後文再加以討論。
3.大學法制的初步回應
民國八十二年在國會全面改選後，首度對大學法進行修正，而後大法官針對大學法施
行細則和一則上訴至行政法院的訴願案件，做出釋字三八零號和三八二號解釋，為大
學法制的發展寫下新頁，茲分述如下；
a.大學法的修正重點
新修大學法原則上採納了過去校園民主改革的訴求，增訂校長遴選的法源、校務會
議為全校最高決策機構、學生與教授申訴制度的建立、學生參與校務和學生自治團
體的保障等等，不過由於民進黨和國民黨的妥協，公立大學法人化、軍訓教官退出
校園仍然未在這一次大學法的修正中實現，關於大學自治權也僅籠統地規定在第一
條第二項：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內享有自治權。」。
b.大法官釋字第三八零號解釋--關於「學術自由」的承認
為了執行新修大學法，教育部重新擬定了大學法施行細則，但教育部卻意圖透過此
項行政命令的頒布，偷渡原在大學法修法過程中迭遭學生與教授反對的措施，其中
一項即為關於部定共同必修科目部份，由教育部召集全國大學相關人員修訂之。此
舉導致立委的不滿，因而向大法官提出釋憲申請案，即為釋字第三八零號。
釋字第三八零號的意旨，主要認為憲法第十一條關於講學自由的規定，係對學術自
由之制度性保障，此制度性保障亦包括大學的自治部份，因此諸如課程安排等等應
為大學的自治範圍，故教育部邀集各大學相關人員修訂共同必修科目，乃為違背大
學自治之舉措，侵犯大學自治的權力。
這一號解釋主要的意義，在於我國法制上首度對「學術自由」的和「大學自治」概
念，進行較為具體的闡釋，並肯定其在憲法上的規範意義，而這樣的闡釋正是過去
校園民主運動所極力論述的，因此對整體校園民主改革而言，不啻是一項重大的成
果。
c.大法官釋字第三八二號解釋--關於「特別權力關係」的突破
傳統以來「特別權力關係」一直做為法律實務界處理有關學校與學生爭訟的理論，
其特徵在於當事人的地位不對等、義務不確定、有特別規則、有懲戒罰、不得爭訟
等；換句話說，即是學校針對學生的管理擁有極大化的權限，且學生的權利遭受侵
害時無法向法院訴請救濟。
反應在一般學生的問題，便在於校方懲戒權的行使問題；尤其是學校用來整肅有意
見學生的時候，透過記過與退學等侵害名譽權和學習權的方式，達成控制校園的目
的；特別權力關係更凸顯其父權的反動性。基本上特別權力關係的理論，原本乃適
用於公務員和軍人等紀律性為必要本質的團體，與以教育為本質的校園是相當南轅
北轍的。
因而大法官釋字第三八二號解釋，便在相當程度上回應了校園民主改革的呼聲，認
為當學生的基本身份遭受剝奪時，在用盡校內申訴管道仍無法獲得救濟時，可循行
政爭訟的途徑，為學生權利遭受侵害時開了一扇討回公道的窗。
對於由八零年代興起的校園民主改革運動而言，大學法的修正和二則大法官會議解釋
的出現，在某種形式上的意義而言算是劃下一個句點，過去的訴求雖然已有部份的實
現，但對學生而言，校園卻陷入了另一種迷思。
三、校園民主的假象與利益衝突--大學內部的階級分析
1.大學的階級矛盾
在新大學法通過之後，最明顯的是教授的權力大幅提昇，成為新貴的階級。除了掌握
教學的權力之外，更藉由選舉行政主管的方式，掌握了學校的官僚機器，或是對決策
者擁有鉅大的影響力，相較於過去行政獨大或是首長專斷的畸型現象，對教授而言，
這毋寧是回歸常態的。但是當掌權者從官僚成為教授後，大學是否因此變得更好？答
案顯然不是如此。
無論就「組群大學」或是「大學社區」的理念而言，教授並不應該是校園內的統治者
或是資源獨占者，尤其是對占校園內絕大多數的學生而言，但在教授掌握權力的情況
之下，資源多為教授階級所獨占，從停車位的分配到宿舍的收費；且一旦面臨利益衝
突之際，學生的權益往往遭到犧牲，例如清華大學機車禁入校園事件，雖然決策上校
方按一定程序進行，亦有學生代表參與開會，但在學生代表比例必定少於教授代表的
情況之下，一旦付諸表決，除了無法保障權益外，更淪為背書的角色，學生陷入「賠
了夫人又折兵」的困境。
2.校務會議--羅馬競技場式的民主？
相同的困境亦發生在校務會議上；雖然大學法賦予了學生代表席次的法源，但由於名
額仍須受到各大學的組織規程所規範，因而結構上必然處於少數。學生代表事實上難
以取得實質的政治影響力，在參與上已經力有未逮，更遑論主導校務會議。
校務會議雖然在新修大學法中定位為「全校最高決策機關」，且由學生、教授與行政
人員聯合組成，形式上符合校園民主的態樣。但觀諸各大學校務會議的實際運作，一
方面校園決策的權力並不是落實在校務會議上，另一方面會議的民主理性精神早已蕩
然無存，而在本位主義或是派系利益的考量下，議場上只是赤裸裸的權力鬥爭與資源
爭奪，在一切會議運作化約為「多數決定一切」的情況下，學生只能淪為羅馬競技場
上沒有武器的奴隸。
3.學生參與校務決策的爭取與吊詭--學生代表亦或是背書代表？
大學法第十七條：「大學為增進教育效果，應由經選舉產生之學生代表出席校務會議
，並出席與其學業、生活及訂定獎懲有關規章之會議。」是為學生代表參與校務的法
律依據，因此「學生代表」被視為大學是否民主或重視學生意見的重要象徵與指標意
義。
從形式上意義或許是如此，但我們所必須提醒的，是一但加入體制，就有成為背書的
工具可能。學生代表或許代表學生參與學校的會議，但正如前述所言，處於結構少數
下的學生意見常常被教授或行政主管以多數決的方式技術性否決或杯葛，另一方面則
是因為學校刻意地不公開，學生通常無法掌握與教授同等的資訊，妨礙了學生參與決
策的能力，在這種細緻的阻撓之下，我們無法樂觀地認為只是擁有學生代表的席次，
就是校園民主的實踐。
但學生代表是必須爭取的，重點是，我們必須思索學生代表的力量所在，這個關鍵在
於是否疏離了學生社群。因此，學生代表若能發揮力量，首在於尋求學生社群的支持
，因為此方為真正的力量所在；其次，學習結合可能結合的資源，諸如開明的教授、
媒體以及學生代表的團體運作，都是發揮學生代表力量的可能方式。
四、學生自治的侷限與困境
大學法第十七條第二項：「大學應保障並輔導學生成立自治團體，處理學生在校學習
、生活與權益有關事項；......」，雖然在條文中相當程度肯認學生自治團體的法律
依據，但觀諸多數大學的學生自治團體的運作，卻不免發現有諸多的問題，茲分述如
下；
1.學生自治團體的基本定位論爭--學生政府與學生工會
在國內絕大多數的學生自治團體中，多採東海大學學生會的模式；即「三權分立」式
的學生政府。由普選之學生會會長組織行政內閣、以系所或院為選區選舉產生的學生
議員組成學生議會，再加以職司仲裁的評議會議，共同構成龐大的學生自治組織。其
工作主要在於提供學生各式各樣的逸樂需求與服務，規模大者甚至統籌關於學生之業
務，分配與提供經費補助等。
雖然這是一般學生自治推動者所憧憬的遠景，但在東海與台大等學生會運作已超過七
年以上的校園中，卻出現了對上述體制的反省批判。其主要的觀點在於；由於學生政
府式的學生會接手了原本應屬校方行政單位的行政工作，導致一般日常性的瑣碎業務
過於龐雜，耗費了參與學生自治學生大多數的時間和精力，這樣的結果反而弱化了學
生會對校務的監督和參與，在學校一旦有侵害學生權益的情事，學生會無力也避免對
學校進行正面的抗爭，因為學生政府的運作有賴於校方的支援與配合，如此一來學生
生會不過是被收編在學校下的官僚而已。
這樣的觀點基本上即涉及到對學生自治團體的定位問題；學生會究竟應扮演一個「資
源提供者」還是「資源爭取者」？就臺灣的現況而言，基本上許多學校的學生會仍是
必須與學校合作才能獲得足夠的資源運作，透過各種服務與活動方能進一步尋求學生
的認同，因此扮演獨立於學校的資源提供者無疑是緣木求魚，學生政府的正當性乃是
必須建築在獨立的資源掌握與運用能力，台灣目前沒有這種條件，因而並不適合學生
政府的生存。這個部份亦涉及到學生會的財政收入問題，我們將在後文討論。
因而針對上述的問題，有論者提出「學生工會」的概念；其認為學生會應擺脫繁瑣
的行政事務，定位為一個具有抗爭性格的「工會」，任務即在於為同學爭取權益，
並代表學生與學校進行各項學生權益問題的協商與談判，以及建構校園內的公共論
壇。在這樣的理念下，學生議會毋寧是較為適合目前校園運作的架構。
其實這樣的討論，主要還是針對當前學生會的普遍功能並未實現所預期的校園民主
促進者的功能和角色，甚至不過是扶植另一個學生的官僚階級，反過來宰制學生的
現象反省，正如學生代表的背書危險，學生會亦常常淪為學校裝飾校園民主的花瓶
而已。
2.學生自治的財政收入問題
另一個攸關台灣學生自治發展者，即是關於學生自治團體的財政收入問題。在台灣
多數學生會採取「自由入會制」，會費為自由繳交，僅有少數學生會採取「強制入
會制」，由學校於註冊繳費單內代收會費。
在自由入會制的學生自治團體，雖然並不造成侵害基本權利中關於人民的消極結社
自由，但事實上由於收入極少且一般學生「搭便車」的心態充斥下，為了維持基本
的服務與活動舉辦功能，便常常透過不確定的廣告或是募款收入來挹注財源，此舉
一來不僅不符合資源供給和受益者同一的公平原則，另外亦影響到學生自治團體的
代表性、以及學生會淪為商業營利團體，違背學生會保障學生權益、爭取學生福祉
的使命。
因此，為了健全學生自治團體之發展，筆者基本上支持學生會應採「強制入會制」
，且透過註冊的程序強制徵收會費，以提供穩定的財政收入，在監督和稽核部份則
透過學生內部建立監督機制。另外必須一提的是，筆者並不贊成學生自治團體由學
校「輔導」，而傾向由教育部直接監督學生自治團體的適法性運作，原因在於基本
上由於學生自治團體的抗爭性格，通常在議題上與學校多處於對立的角色，因而學
校多利用對會費代收或行政配合的取消等，要脅或利誘學生自治團體配合學校政策
，破壞學生自治團體的自主運作。
3.大學法的修正芻議--關於學生自治部份
由上述的討論我們可以瞭解，雖然大學法第十七條已賦與學生參與校務和學生自治
的法源，但實證的結果說明了大學法的修正仍欠週延，因此，筆者認為重新修正大
學法，針對學生自治團體公法人化、採取強制入會制、直接接受教育部監督等，或
許將是改革現行學生自治的困境，一個可行的方向。
五、關於「教育鬆綁」後的幾個問題
在李遠哲先生所主持的教育改革審議會對教育改革的一項重要的基本理念，即為所
謂的「鬆綁」；國家應揚棄過去對教育鉅細靡遺的規範與控制，以釋放教育自主性
的創造力量。原則上這是一個正確的概念，但筆者仍必須提出下列的一些問題；
1.誰來制衡學校〈行政官僚、教授、董事會〉？
往昔國家扮演一個父權性的角色，全面地介入教育領域，但是當國家的權力退出，
而教育的專業自主力量尚未抬頭之際，主導大學的方向，往往是行政官僚、教授、
或是在私校中的董事會，基本上我們肯定各個階級在大學中有其應扮演的角色，但
就目前的現況而言，由於多數人錯認鬆綁的意義，在於全面的放任與自由，因而上
述主導大學的主要勢力，遂在缺乏監督制衡的情況下，侵害或犧牲校園中學生的受
教育權，明顯一例者即為文化大學懲戒異議學生的事件；透過懲戒權的濫用，鎮壓
與撲滅學生運動。
而教育部面對上述事件的態度，竟是以「尊重大學自治」為理由，不願進行介入，
事實上鬆綁並不意味著通通不管，基於維護學生受教育權的立場上，國家應區分在
保障基本人權的情況下，政府有責任與義務進行救濟。因此，如何重新釐清所謂「
鬆綁」的真實意義，將是教育改革下一步所必須面對的迫切課題。
2.國家退位，財團進駐--辦學財團化與教育商品化的隱憂
在目前臺灣資本主義的社會下，具有辦學能力者，除了國家之外，大多為資本高度
集中與雄厚的宗教團體或是財團，一般私人興學的空間幾乎已不存在，因而開放私
人興學，與引導民間資本進入教育，若國家並未扮演適時平衡的角色，受益者將是
財團而非一般人民。
因而筆者並不認為在開放私人興學下，政府便可以財政緊縮或是鬆綁為由，放棄擴
充教育資源的責任，尤其是高等教育；因為當教育完全委諸市場運作時，教育將因
為商品化而斲斷其學術發展的根基，例如冷門科系因為無法獲得市場的支持而繼續
生存，如此一來侵蝕的是國家社會整體的學術發展能力。
3.高學費政策的經濟分析
與上述呼應者即為關於「高學費」的問題。基本上高學費的思考主要奠基於「使用
者付費」與「市場自由競爭」二項概念，首先就使用者付費的問題而言，這仍是延
續上述教育商品化的思考，若我們肯定教育具有「公共財」的性質，對教育所獲得
的效益除了是受教育者本身與其家庭所獲得外，事實上亦是整體國家社會人力素質
的提昇，其效益是普遍且全面的；若我們以使用者付費為學費政策的制定依據，勢
必將社會上無法負擔學費的階層排除在受教育的機會之外，無論是對社會公平正義
或受教育權的保障而言，都將造成問題；況且就臺灣目前現況而言，對教育的資源
投入仍相當不足，教科文預算與國防、外交、公共工程等預算相較比例相差懸殊。
另外一點則是關於市場自由競爭的概念；但市場機能的公平運作，必須基於供給者
和消費者皆處於自主的地位，能夠自由交換選擇，但由於臺灣目前高等教育入學方
式仍採聯合招生，事實上即為一個寡頭壟斷的型態，學校不愁沒有學生，而學生僅
能依賴聯考的分數分發，在選擇自由上即有限縮；在這樣的一個賣方市場下，學費
一但調整，買方只有要上大學或不上大學的自由，況且在校園民主仍在啟蒙，學生
權益仍受忽視的臺灣校園，學費調漲的效益是否真正落實在學生的教學與生活品質
提昇上，仍是有待質疑的，學生所處的是一個不公平的市場！
還有一個問題並未受到重視者，則是一般學生階層的生活問題；包含生活品質與消
費環境等等，尤其對私校學生而言，由於學校並無法提供充足的宿舍與低廉飲食，
導致大量學生賃居校外週邊地區，基本上包括房租與生活費便對其形成沈重負擔，
必須依靠打工或家教貼補生活費用，因而若在高學費政策徹底施行的情況下，這個
問題將更雪上加霜。
六、對高等教育的可能期待--代結語
瑣碎地談了這麼多，簡單來說筆者對高等教育改革的期待，可簡略歸納為下列幾項
；
1.教育應該鬆綁，但不是縱容
我們肯定教育鬆綁的理念，但並不認為這是國家規避其對教育的責任與義務的藉口
，簡單來說，鬆綁並不是縱容。因此就政府而言，省思其在教育領域中的地位，將
是最為基本的課題之一。
2.保障學生於校園中民主參與校務的地位
雖然大學法經過八十二年底的大幅修正，在學生權利的增進上有一定程度的進步，
但筆者認為這樣的保障仍是不足的。因此如何讓學生各全面地深入地參與校務的各
個領域，將是學生運動者、學生自治參與者以及教育部所必須努力的。
3.學生自治團體功能的再強化
學生自治團體作為校園中團結學生的力量，以及促進學校進步的角色上，以目前大
學法制的保障上仍是不足的，因此如何透過大學法的修正，進一步強化學生自治團
體的功能，將是一個可以嘗試的方向。
4.擴大整體教育資源的投入
國家作為資源分配者，理應設法促進階級平衡與公平正義實踐的角色，而非專為資本
家或是既得利益者的代言人。在臺灣目前政府部門教育資源投入仍然十分不足的情況
下，竟奢論引導民間資源的投入，令人不得不質疑是一種規避責任的作法，因而教育
改革是必須升高到對國家發展目標和整體資源配置的再檢討，否則縱然規劃出一副美
麗的願景藍圖，亦只是空中樓閣而已。
筆者僅嘗試提出問題以提供討論，若有不成熟之處期盼先進不吝指正。
吳明孝 東海大學學生會會長